Sistema tributario: el marco constitucional es clave

Víctor Manuel Avilés y Rodrigo Mujica V.

La creación de las normas tributarias, como su aplicación por la autoridad, exigen de un marco constitucional adecuado, pues ellas inciden en importantes aspectos como la buena administración del Estado, la propiedad y la libertad, entre otros. Así, resulta pertinente abordar esta materia a propósito de la discusión en la Convención Constitucional.

En general, en las democracias occidentales se consagra constitucionalmente que sólo la ley puede establecer tributos; se asegura la igual repartición de tales cargas y se establece la prohibición de los tributos "manifiestamente desproporcionados o injustos" y la "no afectación" o destino pre determinado de lo recaudado a fines especiales, salvo excepciones. Hay que relevar cada uno de estos puntos, a fin de que sean debidamente recogidos en la nueva Constitución.

La exigencia de una ley para que existan tributos no sólo es una garantía de seguridad y certeza jurídica, es también garantía de igualdad y de la auto-imposición propia de las democracias representativas ("No taxation without representation"; sin representación política, no hay impuestos). Es necesario ser más explícitos en el nuevo texto en cuanto a que establecer los tributos y regular cada uno de sus elementos recae en la ley, para evitar que la administración pueda adoptar criterios discriminatorios que afecten la igualdad.

También en relación con esta exigencia de ley para la creación de tributos, las normas aprobadas por la Convención Constitucional, a la fecha, contemplan la eventual imposición de tributos -contribuciones o tasas- por las regiones autónomas previa autorización de la ley. Así, dado que la aplicación final y concreta de un tributo autorizado por ley dependerá de decisiones regionales, ello puede acarrear que, en una misma situación, los chilenos se vean enfrentados a tributos diferentes, afectando también la igualdad.

Por su parte, si hasta ahora lo recaudado por los tributos sólo puede ir a fondos generales de la nación, sucede que conferir potestades tributarias a ciertos territorios autónomos para imponer tributos específicos y predefinir el destino de lo recaudado puede tener consecuencias que afectarán la unidad nacional y el desarrollo integral al que aspiramos. La prohibición constitucional de la predeterminación del destino de lo recaudado, como regla general, es una garantía para las personas, pues evita el incentivo perverso de afectar con tributos a unos pocos y, por sobre todo, permite la flexibilidad presupuestaria año a año, importante herramienta de la democracia. Asimismo, debería consagrarse claramente la prohibición de los tributos injustos, desproporcionados o expropiatorios, derechamente y sin apellidos.

Finalmente, sería conveniente reforzar la idea de la capacidad contributiva -que de alguna manera está implícita en nuestras actuales normas tras la noción "renta"-, a fin de evitar tributos que afecten a personas que no tienen capacidad de asumirlos. Mucho de ello ocurre, por ejemplo, en materia de impuesto territorial.

Es de esperar que exista un enfoque técnico, democrático e igualitario, al momento de abordar estas materias en la Convención Constitucional. No contar con un marco constitucional tributario acorde con estándares internacionales puede acelerar un proceso de no inversión o desinversión en Chile, en perjuicio principalmente de los trabajadores.